OBSERVATOIRE
MFP

  •  Hélène L'Heuillet
  •  Luc Rouban
  •  Alexis Descatha
  •  Philippe Douillet
  •  Frédéric Moatty
  •  Gheorghiu Mihaï Dinu
  •  Marie Pezé

Le mental malmené

Harcèlement, stress, burn-out… le vocabulaire des souffrances psychologiques ne manque pas de mots pour parler des difficultés provoquées par le monde du travail. Existe-t-il une spécificité pour la Fonction publique ? Philippe Douillet, chargé de mission à l’Anact, partage sa lecture comparée des situations. Il évoque notamment la cohérence éthique sur laquelle se construisent la motivation et la raison d’être des agents  de la Fonction publique. Une cohérence qui malmène le mental des agents lorsqu’elle est niée ou négligée.

Philippe Douillet est une vigie. Il est chargé de mission à l’Anact (Agence nationale pour l’amélioration des conditions de travail). Il observe et analyse les risques et les fragilités issues du monde du travail autant dans le secteur privé que dans la Fonction publique. Il propose aussi des solutions, des renversements de pensées ou d’habitudes. L’écouter est instructif et inspirant.

Stress relationnel, harcèlement moral, risques psychosociaux. Pourquoi parle-t-on autant de ces problématiques professionnelles depuis une quinzaine d’années ?

Philippe Douillet De nombreux travaux montrent le développement des problèmes de santé psychique et de tensions au travail. Il y a plusieurs grandes causes. Tout d’abord, le développement des activités de services qui, en elles-mêmes, suscitent de nouvelles formes de tensions et exigent un engagement psychique plus important. Ces activités nécessitent beaucoup d’adaptation et elles ont un résultat moins facilement évaluable car elles comportent une dimension relationnelle importante. Et par conséquent, l’investissement exigé par ces activités est plus complexe, plus impactant sur le plan cognitif
et mental. Il y a aussi des formes d’intensification du travail ou d’injonctions paradoxales qui se sont développées et qui rendent les situations de travail plus difficiles à gérer.

Et dans le service public, c’est particulièrement vrai ?

P.D. Cette évolution est aussi valable dans la Fonction publique. Cette dimension relationnelle et d’engagement à l’égard de l’usager qui est à satisfaire est très importante. Les réformes et les transformations ont, elles aussi, suscité une intensification du travail car elles ont souvent été associées à des réductions de moyens et à des restrictions budgétaires. Surtout, tous ces processus de rationalisation bousculent le sens du travail des agents et les représentations de leur métier. Il devient plus difficile de construire du sens dans son activité professionnelle, ce qui est pourtant une condition de la santé psychique.

Et votre motivation peut s’abîmer…

P.D. De nombreux travaux dont ceux de Luc Rouban, montrent que la motivation dans le secteur public est assez fortement liée à la qualité du service apporté au public. Le fait de pouvoir servir le public dans des conditions satisfaisantes est un élément de motivation très fort pour les agents. Bien plus que dans d’autres secteurs. N’oublions pas non plus que la Fonction publique est en première ligne face à des situations de précarité avec des situations à fort enjeu social et émotionnel. Elle est également confrontée à des contextes de plus en plus complexes avec parfois  des situations de violence nouvelle avec des menaces, des agressions physiques liées à son activité. Je pense par exemple à la situation des pompiers intervenus sur des incendies et qui reçoivent des jets de pierre. Non seulement il peut y avoir un risque pour leur propre sécurité mais c’est surtout une grave atteinte à l’image de la mission qu’ils portent en eux. Ils interviennent pour secourir et se retrouvent en situation de violence et d’opposition. Processus de rationalisation, réformes successives, confrontation à la précarité sociale, tous ces phénomènes constituent un mélange qui fragilise et conduit à des situations de tensions fortes pour les agents entre “ce qu’ils voudraient faire’’ et “ce qu’ils n’arrivent plus à faire”. Les agents souffrent du décalage entre les objectifs de leur mission et les situations concrètes de réalisation de leur travail. Ce décalage crée alors des risques psychosociaux, des formes de retrait du travail, du burn-out, etc. Ce décalage impacte leur santé psychique.

Au sein de l’Anact, vous avez réalisé une étude sur les démarches de prévention des risques psychosociaux dans la Fonction publique entre 2016 et 2017.
Quel bilan en tirez-vous ?

P.D. Il y a plusieurs enseignements. Le premier : face à ces phénomènes de développement du stress et des tensions, la Fonction publique a engagé des actions significatives. Les partenaires sociaux ont négocié un accord important en 2013 pour prendre en compte ces questions-là et essayer de les prévenir. Beaucoup d’initiatives ont été prises en termes de formation notamment. La prise de conscience de la nécessité d’agir a incontestablement progressé. Les personnels d’encadrement, les membres de CHSCT(1), les agents ont été formés sur ces questions-là. Mais s’il  y a eu beaucoup de diagnostics qui ont été faits dans  les structures publiques, la plupart des actions engagées  ont été davantage curatives que préventives. Concrètement, on prévoit des mesures de soins, des  cellules d’alerte, des appuis psychologiques pour régler les problèmes quand ils apparaissent. Au mieux, on fait de la formation aux risques psychosociaux mais on a du mal à toucher aux questions d’organisation du travail en amont, causes majeures des tensions. Or, pour nous, ce sont ces causes organisationnelles qu’il faut viser en priorité. Nous devons construire de nouvelles organisations qui se préoccupent de la qualité de vie au travail.

(1) Comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail

Vous évoquez trois stades de prévention : primaire, secondaire et tertiaire ?
Quels sont ces stades ?

P.D. Le terme de prévention tertiaire est un oxymore. Ce n’est déjà plus vraiment de la prévention. Ces actions réparent ou atténuent les conséquences d’une difficulté, d’un problème. Prenons l’exemple des activités aux guichets en relation avec le public. Vous pouvez avoir des situations de tensions, des altercations avec les usagers. La prévention tertiaire va consister à mettre en place une cellule d’alerte, des dispositifs de surveillance et d’intervention pour pouvoir intervenir rapidement en cas d’agression et ainsi diminuer la situation de tension. Une cellule psychologique pourra aider l’agent agressé. En une phrase : la situation de tension est avérée et, par la prévention tertiaire, on gère les conséquences au mieux.

“Les agents souffrent du décalage entre les objectifs de leur mission et les situations concrètes de réalisation de leur travail.
Ce décalage crée alors des risques psychosociaux, des formes de retrait du travail, du burn-out, etc. Ce décalage impacte leur santé psychique.”

Quelles sont les autres formes de prévention ?

P.D. La prévention secondaire va chercher à aider les personnes à gérer les situations difficiles. Dans le cas présent, nous pouvons imaginer des formations à la gestion de situations conflictuelles. Les agents sauront mieux repérer une situation de crise qui pourrait s’envenimer et ils seront capables de pouvoir trouver les bons mots, les bonnes attitudes pour désamorcer le conflit.
Avec la prévention primaire, là on va chercher à réduire au maximum la probabilité d’apparition des situations de conflit. Lorsque vous avez des files d’attente importantes et que l’usager se voit répondre qu’il n’est pas au bon guichet, vous venez de créer une situation de tension. Alors, en prévention primaire, on va chercher par exemple à organiser un pré-accueil qui va s’intéresser au motif de visite de la personne afin de l’orienter vers le bon guichet ; la tension éventuelle liée à l’attente inutile est réduite. On pourra aussi faire varier les effectifs d’accueil selon les périodes pour réduire l’attente. On a agi en amont et ainsi réduit la probabilité de situations conflictuelles.

Quels sont les éléments à prendre en compte dans l’évaluation des risques psychosociaux ?

P.D. La commission placée sous l’autorité de Michel Gollac a recensé les travaux qui existaient sur les facteurs de risques psychosociaux. À partir de là, elle a déterminé six grandes familles de causes de risques psychosociaux (RPS). La première c’est l’intensité du travail et le temps de travail. Cela inclut aussi le fait d’être interrompu dans ses tâches sans arrêt ou bien la charge dans toutes ses dimensions physiques, cognitives, psychiques. La deuxième famille est liée aux exigences émotionnelles et pour n’évoquer qu’un seul exemple, le travail en soins palliatifs n’est pas une activité neutre. Troisième famille : le manque d’autonomie. Plus votre marge de manœuvre pour organiser votre travail est réduite, plus votre santé peut être affectée. Des études l’ont démontré, l’autonomie dans son travail est un facteur important qui aide à préserver sa santé.

Et la monotonie ?

P.D. Oui, si mon travail est monotone et extrêmement répétitif, il devient un facteur aggravant pour la dégradation de la santé. Quatrième famille : la mauvaise qualité des rapports sociaux au travail et, par voie de conséquence,
le soutien social qui est très important. Le soutien social de mes collègues, de ma hiérarchie, de mon chef de service.
Cinquième famille : la souffrance éthique. Je place dans mon travail un certain nombre de valeurs et d’engagements et je suis amené, compte tenu de mes conditions de travail, à faire des choses qui viennent contredire mes valeurs et mes engagements. C’est l’infirmière qui n’a pas assez de temps pour soigner, trop accaparée par d’autres tâches administratives. Sixième et dernière famille : l’insécurité de la situation de travail. C’est la question du changement permanent, du risque de perdre son emploi. Ces six facteurs de RPS ont été reconnus et sont utilisés aujourd’hui par tous les préventeurs et par tous les chercheurs. Évidemment, la place de chacun d’eux n’est pas la même pour toutes les activités et métiers. On constate, par exemple, que les conflits éthiques sont importants dans les métiers de la santé ou les métiers de services liés à une relation sociale forte. Les exigences émotionnelles, quant à elles, se manifestent plus fortement dans les métiers où la relation avec le public intervient.
Le facteur de la sécurité de l’emploi – vous pourriez penser que ce facteur est de peu d’importance dans la Fonction publique – est pourtant très présent dans l’esprit des agents. D’une part, le nombre de personnes en précarité d’emploi est non négligeable ; mais surtout, compte tenu des multiples réformes, les agents publics expriment aujourd’hui une forte inquiétude sur le devenir de leurs conditions d’emploi. Bien sûr, cette inquiétude est encore plus vive dans le privé mais elle n’est pas absente dans les expressions des fonctionnaires dont les services sont souvent restructurés.

“Même si les agents vous confient que leur travail est difficile, ils vous disent aussi à quel point ils tiennent à leur travail, au sens du travail qu’ils font, à leur mission de service public. On voit bien que la dimension de la cohérence éthique est un élément de motivation et de santé.”

N’est-ce que la perte d’emploi qui inquiète ?

P.D. Au-delà du risque de perte d’emploi pour les contractuels et vacataires, c’est une perte de repères qui est commune à tous les agents. “Où vais-je travailler ? Et dans quelles conditions ?” Il y a sans cesse des recoupements de structures, des fusions, des réorganisations. Et si je ne vis pas une insécurité sur mon emploi à strictement parler, je vis des incertitudes sur mon cadre d’emploi et cela a pris une ampleur très importante dans la Fonction publique.

C’est un sombre panorama.

P.D. À l’Anact, notre approche part à la fois de ces facteurs de contraintes, de ces difficultés mais aussi sur la dimension des ressources. Concrètement, dans les situations de travail, les choses ne sont jamais tout noir ou tout blanc. S’il existe des facteurs de difficultés ou contraintes, il existe aussi des facteurs de ressources. Vous pouvez avoir beaucoup de travail, connaître des difficultés mais, si vous avez autour de vous une bonne équipe, alors les situations de travail peuvent être vécues positivement. Nous observons fréquemment à quel point la dimension du soutien social peut jouer un rôle d’atténuateur. Quand nous menons des analyses des conditions de travail, nous travaillons toujours sur “ce qui fait contrainte”, “ce qui fait problème”, “ce qui fragilise le travail”, mais aussi sur “ce qui fait ressource”, sur “ce qui permet de réguler, de compenser et d’aboutir à une situation qui est gérée finalement avec satisfaction”. La question de la fierté au travail dans beaucoup de métiers, on la retrouve souvent dans les services publics. Même si les agents vous confient que leur travail est difficile, ils vous disent aussi à quel point ils tiennent à leur travail, au sens du travail qu’ils font, à leur mission de service public. On voit bien que la dimension de la cohérence éthique est un élément de motivation et de santé. Ces éléments, favorables à l’engagement des agents, sont une force pour le service public et son efficacité. Mais, actuellement, le sens du service public est clairement malmené par un grand nombre de réformes qui se succèdent à grande vitesse. Et du coup pour beaucoup d’agents publics, des questions surviennent : “à quoi sert vraiment notre action ?”, “exerçons-nous encore une mission de service public ?”, “est-ce qu’on a les moyens de rendre un service de qualité aux usagers ?”

Et les managers dans tout ça ?

P.D. L’encadrement est globalement en difficulté. Les managers sont chargés de mettre en place des réformes globalement très descendantes. Ils se retrouvent alors très vite avec une surcharge de travail et des situations de tensions qui s’accentuent entre leur mission de service public, les réformes à faire passer auprès des équipes et les difficultés de leurs agents. On est souvent frappé par ce malaise de l’encadrement lors de nos interventions.

Dans l’étude menée pour l’Observatoire MFP des fragilités sociales, il apparaît que la catégorie A des personnels soignants est très exposée. Quelle est votre analyse ?

P.D. Cela rejoint tout ce qu’on a dit auparavant.
Nous voyons à quel point l’encadrement est sursollicité actuellement. Il est sollicité par ses équipes qui sont souvent en situation de tension. Il est sollicité par les directions pour la gestion efficace des services malgré souvent des manques de moyens. Il est aussi fortement sollicité par les grandes réformes car il est en charge de les appliquer. Lorsque vous observez les missions de l’encadrement, il y a trois activités : les activités de gestion, avec les reportings, les activités de pilotage car il faut donner du sens à l’action et aux équipes et, enfin, la régulation du travail quotidien auprès des équipes. Comment concilier tout cela ?

Tous ces éléments affectent-ils la perception du métier chez les agents ?
Se sentent-il toujours aussi indispensables ou plus fragilisés ?

P.D. Votre question est juste. Je crois que les agents vivent une contradiction entre une exigence croissante des usagers et des moyens limités pour répondre aux besoins exprimés. D’un côté, l’erreur n’est plus possible et les délais de réponse sont extrêmement serrés et, en même temps, les moyens d’agir manquent parfois. Et cela nous conduit à nous poser la question suivante : c’est quoi la performance d’un service public ? Est-ce que c’est de répondre à tout prix, tout de suite, le plus vite possible ? Est-ce que c’est de répondre à tout le monde mais sachant qu’il y a des demandes et des intérêts différents selon les populations, à la ville ou à l’hôpital ? C’est quoi la performance d’un service d’urgences ? C’est quoi la performance d’un enseignant ?

“ Pour nous, il y a vraiment un lien entre la qualité des conditions de travail, la qualité de service public et finalement la performance du service public, y compris dans sa dimension économique.”

Il y a aussi de nouveaux modes de travail apparus avec le numérique.

P.D. C’est vrai, le numérique irrigue autant le secteur public que le secteur privé et de grandes transformations sont en cours dans les relations aux usagers. Il impacte aussi beaucoup l’encadrement. De plus en plus de cadres sont en surcharge de travail. Ils vont recevoir des messages, ils vont travailler le week-end… Ces surcharges de travail, vous les retrouvez dans beaucoup de services. Toutefois, ce qui peut être spécifique au secteur public, c’est que le numérique risque d’éloigner les agents des usagers et contribuer à formater les modalités de réponses et cela aussi risque d’engendrer des situations de tensions pour les agents.

En conclusion, observez-vous des obstacles dans la prévention des risques psychosociaux dans le milieu de la Fonction publique ?

P.D. COui, il y en a plusieurs. La réduction des moyens est une difficulté majeure car si tout le monde est en surcharge de travail, vous vous exposez forcément à des tensions dans les équipes. A contrario, la prévention des risques psychosociaux ne se résout pas uniquement par la question des moyens. Il y a donc d’autres sujets à prendre en compte. La succession des réformes dont le sens n’apparaît pas en est un. Des réformes trop descendantes et qui n’offrent pas assez de marges de manœuvre aux acteurs locaux pour pouvoir se réapproprier les choses et construire des démarches participatives. Je crois aussi qu’il faut soutenir une vision positive du service public. Le service public, ce n’est pas uniquement une charge. Ce n’est pas uniquement un coût pour la société. C’est aussi une condition pour que la société fonctionne. S’il n’y avait pas des services publics de qualité, vivrions-nous de la même manière ? Pour nous, il y a vraiment un lien entre la qualité des conditions de travail, la qualité de service public et finalement la performance du service public, y compris dans sa dimension économique.
Soutenir une vision positive du service public, c’est important pour beaucoup d’agents. S’il y a des dispositions qui doivent être réformées dans la Fonction publique, je crois que la notion de service public doit être préservée et défendue. La santé et l’efficacité des agents publics sont aussi en jeu.


QUI EST…
PHILIPPE DOUILLET ?

Chargé de mission au département études, Capitalisation et Prospective de l’Anact, à Lyon, il a piloté pendant 7 ans le projet “prévention des risques psychosociaux”, après avoir travaillé sur la prévention des TMS. Il travaille actuellement sur divers sujets de prévention, qualité de vie au travail en particulier dans la Fonction publique. Il a exercé comme inspecteur du travail pendant 13 ans, puis exercé des fonctions de formation en santé au travail.

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