OBSERVATOIRE
MFP

  •  Hélène L'Heuillet
  •  Luc Rouban
  •  Alexis Descatha
  •  Philippe Douillet
  •  Frédéric Moatty
  •  Gheorghiu Mihaï Dinu
  •  Marie Pezé

Le temps & l’abîme

Travail de nuit ou le week-end, horaires décalés, astreintes… la vie professionnelle des agents de la Fonction publique ne manque pas de contraintes. Au milieu de ces difficultés inhérentes à leur mission de service public, les agents déclarent, pour une majorité d’entre eux, ne jamais s’ennuyer dans leur travail.Luc Rouban, sociologue et spécialiste de la Fonction publique, évoque l’autonomie comme solution mais il attire également notre attention sur des situations, “où, en absolu et en théorie, les besoins et les demandes des usagers n’ont pas de limites.“ Alors où est la solution ?

Sociologue, spécialiste de la Fonction publique et directeur de recherches à Sciences Po-CEVIPOF(1), Luc Rouban éclaire nos réalités contemporaines de faits historiques et d’analyses politiques récentes. Il évoque le temps et les conditions de travail des agents de la Fonction publique. Il porte également un intérêt tout particulier sur la transformation numérique qui efface le temps mais peut-être aussi bien d’autres choses.

Lors d’une audition devant le CESE(2),vous avez rappelé que la Fonction publique jouait un rôle essentiel dans la vie politique et sociale française. Pourquoi les agents de la Fonction publique sont-ils si indispensables à nos vies ?

(1) Centre de Recherches Politiques de Sciences Po Paris
(2) Conseil économique Social et Environnemental

Luc Rouban La première réponse, évidemment, consisterait à rappeler le nombre de métiers qu’exercent les fonctionnaires. Des métiers qui relèvent aussi bien de l’État régalien (défense, sécurité, justice…) que de l’État Providence (assistance sociale, santé…) sans oublier l’action publique concrète et quotidienne, notamment dans les collectivités territoriales. Historiquement, l’action des services publics ou des ancêtres des services publics, sous des formes plus ou moins privatisées, a été à ce titre tout à fait importante pour organiser non seulement, la société française, mais aussi la géographie française et l’univers normatif des Français.
Dans cette volonté de rationalisation et de normalisation, vous retrouvez deux idées. La première est celle de l’égalité des citoyens. La seconde est celle de la solidarité.

Nous devons donc beaucoup  à ces fonctionnaires et, pourtant,  il y a 30 ans, vous avez publié un livre  au titre évocateur Le fonctionnaire détrôné ?
Que s’est-il passé pour en arriver là ?

L.R Lorsque j’écris ce livre avec Jean-Luc Bodiguel, nous sommes dans la phase de mi-ascension de la deuxième gauche. Elle entérine le libéralisme et la mondialisation tout en renforçant la décentralisation. Autant de phénomènes qui jouent en faveur de la classe politique contre les fonctionnaires pour aboutir au raisonnement que nous devons gérer les fonctionnaires de plus en plus comme  les salariés des entreprises privées.

Il y a 30 ans, le fonctionnaire était “détrôné” et en mars dernier, dans une interview à Libération, vous évoquez son malaise. D’où vient cette fragilisation ?

L.R. Cette fragilisation des fonctionnaires est la conséquence de plusieurs phénomènes. Le premier phénomène, c’est l’affaiblissement de l’encadrement syndical. Nous constatons une perte de confiance dans les syndicats. Une perte assez nette, puisque, aujourd’hui, nous n’avons plus qu’un tiers des fonctionnaires qui maintiennent leur confiance dans les syndicats. Nous venons de mener une enquête sur la nature et la qualité du dialogue social.
Il apparaît que la qualité du dialogue social est bien inférieure dans le secteur public que dans les entreprises privées, et cela, quelle que soit la taille des entreprises considérées.
La fragilisation des agents de la Fonction publique s’est traduite par une forme d’anonymie mais aussi par la dégradation des conditions de travail, avec la multiplication de suicides dans certains secteurs, avec la dégradation
des relations avec les usagers, avec des agressions, a minima verbales, qui se sont multipliées, etc. Bref, de tout cela est né le sentiment d’abandon.

Sommes-nous les témoins d’une crise de sens dans la mission des fonctionnaires ? Peut-on dire qu’ils sont confrontés à un abîme ?

L.R. Très franchement, on ne voit pas très bien quel est l’horizon à moyen terme de la Fonction publique ou du service public. Depuis un certain nombre d’années, nous sommes plongés dans des préoccupations d’ordre comptable, budgétaire, de réduction des effectifs, de réaménagement des services avec, notamment, la réorganisation extrêmement complexe des services déconcentrés de l’État. La réforme de l’administration territoriale de l’État (RéATE) a été très lourde et très difficile à gérer, posant une interrogation de fond sur le rapport entre la Fonction publique territoriale et la Fonction publique d’État. Nous devons admettre que, depuis 1982, nous assistons à une division du travail, qui fait que vous avez une Fonction publique d’employés et d’ouvriers au niveau territorial, et une Fonction publique de cadres au sein de l’État. Vous avez donc une forme de séparation et de distinction sociale qui s’est opérée entre ces deux fonctions publiques. à mon sens, elle est contraire à l’idée de fluidité ou de mobilité professionnelle entre les secteurs. Dans ces conditions, comment peut-on avoir une vision d’avenir ? Avez-vous remarqué que, jusque dans les années 80 et 90, la première source de réflexion et de projection sur la Fonction publique venait des hauts fonctionnaires ?
Vous aviez énormément de travaux, de livres et de réflexions émanant d’eux sur l’évolution de la Fonction publique. Depuis, cela a disparu. Il nous reste donc des interventions plus politiques mais cette réflexion sur le service de l’État, sur le service public et la Fonction publique s’est beaucoup appauvrie. Énormément appauvrie.

Régulièrement, il y a un débat sur la durée de temps de travail dont la moyenne serait un peu plus courte dans le public. Personnellement, je me méfie de ces moyennes. Je préfère regarder les conditions de travail, qui sont mauvaises. Et puis, vous avez aussi le problème des absences engendrées par l’usure physique mais aussi l’usure psychologique. Croyez-moi, on est loin du bureaucrate tranquille dépeint par Courteline.

Dans votre livre Quel avenir pour la Fonction publique ? vous affirmez que les réformes des 30 dernières années ont approché les fonctionnaires des employés du secteur privé. Quels sont ces rapprochements concernant notamment la durée et la complexité du temps de travail ?

L.R. Il y a tout d’abord une première différence qui joue en défaveur du public : les contraintes de services sont souvent plus fortes dans le secteur public que dans le secteur privé. Lorsque les contraintes horaires s’expriment dans le secteur public, elles sont fortes. D’ailleurs, il faut dire que l’on se trompe souvent dans le débat sur le temps de travail. Beaucoup de rapports ou d’études prennent en considération les durées moyennes mais ils ne tiennent pas forcément compte des astreintes ou des obligations de travail de nuit. Vous avez une organisation du temps de travail qui n’est pas forcément la même dans la Fonction publique. Régulièrement, il y a un débat sur la durée de temps de travail dont la moyenne serait un peu plus courte dans le public. Personnellement, je me méfie de ces moyennes. Je préfère regarder les conditions de travail, qui sont mauvaises. Et puis, vous avez aussi le problème des absences engendrées par l’usure physique mais aussi l’usure psychologique. Croyez-moi, on est loin du bureaucrate tranquille dépeint par Courteline. Un bureaucrate qui pantouflait alors que l’employé du privé était en butte aux clients ou à son patron qui l’exploitait.
Aujourd’hui, nous avons une forme d’exploitation publique qui est, à peu près du même niveau avec les mêmes effets : maladies psychosomatiques, maladies psychologiques… Autant de situations qui se sont suffisamment aggravées pour qu’on ait des plans ministériels pour lutter contre les risques psycho-sociaux. Nous sommes confrontés à une évolution qui va à l’encontre du discours caricatural et facile sur les fonctionnaires planqués.

Voyez-vous d’autres comparaisons possibles entre public et privé ?

L.R. Si on veut mettre en parallèle les contraintes de travail du secteur public et du secteur privé, je dirais que le sentiment de précarité ne joue pas sur le même terrain. Dans le public, nous constatons une dégradation des conditions de travail alors que dans le privé il s’agit de la précarité de l’emploi. Au final, tout cela aboutit à faire émerger un sentiment de relégation à la périphérie du système, avec des perspectives de carrière relativement médiocres. Cependant, vous avez des environnements très différents si vous évoluez dans la Fonction publique territoriale, hospitalière, ou au sein des services de l’État. Par exemple, le vieillissement du personnel est plus marqué dans la Fonction publique territoriale où 40% des agents ont plus de 50 ans, ce qui suscite bien plus d’arrêts maladie.
Par ailleurs, les métiers, comme celui de policier, génèrent des difficultés spécifiques. Les comparaisons globales entre privé et public n’ont donc pas beaucoup de sens.

De façon générale, ces difficultés sont-elles bien prises en compte par l’employeur public ?

L.R. C’est une question difficile, parce que tout dépend de la nature de l’employeur public. Il est difficile de repérer
ces problèmes dans les grandes organisations. D’ailleurs, c’est davantage dans les petits collectifs de travail que le bien-être au travail est le meilleur et que le dialogue social est le meilleur. à l’évidence, il y a là une question de proximité de la hiérarchie. Dans notre enquête sur le dialogue social, il ressort que les premières personnes à qui on va parler de ses difficultés, ce sont les collègues et, ensuite, la hiérarchie immédiate. En revanche, il subsiste toujours l’idée que les dirigeants sont toujours très éloignés, très lointains. Il existe une fracture vis-à-vis de ces cadres dirigeants. Il est important d’avoir un encadrement de proximité relativement fort et bien formé. C’est très important.

 

“Lorsque les contraintes horaires s’expriment dans le secteur public, elles sont fortes. D’ailleurs, il faut dire que l’on se trompe souvent dans le débat sur le temps de travail. Beaucoup de rapports ou d’études prennent en considération les durées moyennes mais ils ne tiennent pas forcément compte des astreintes ou des obligations de travail de nuit.”

La proximité comme clé du dialogue social ?

L.R. Oui, je crois que c’est très important d’avoir quelqu’un qui est en charge de l’organisation du travail quotidien. Quelqu’un à qui on peut se confier assez rapidement en cas de difficultés. J’y vois là un des éléments clé de la bonne qualité du dialogue social. Regardons les agents hospitaliers, les difficultés surgissent et s’accroissent lorsque les organisations et les systèmes sont gérés de manière très anonyme par l’informatique, par la numérisation des rapports d’activités, sans qu’il y ait un véritable face-à-face avec une hiérarchie physique. Cette dématérialisation du travail est porteuse de risques psychologiques et de risques de santé. C’est un vrai problème. On croit que la numérisation est la solution à tous les problèmes mais elle crée de nouveaux problèmes, notamment cette idée que vous évoluez dans un univers abstrait. On vous applique des normes sans même savoir ce que vous faites concrètement au quotidien. Et nous arrivons là à un autre point important : la reconnaissance du travail réalisé, la capacité que le supérieur a de vous évaluer directement. Ce sont là des éléments très importants dans la satisfaction travail et dans la qualité du dialogue social.

Selon vous, quelles sont les mesures à envisager pour combattre la fragilité des fonctionnaires, notamment celles provoquées par leur rythme de travail et les contraintes afférentes ?

L.R. Je crois qu’il y a une solution qui peut être adaptée au cas par cas. Nous devons aller vers davantage d’autonomie. à la fois plus d’autonomie au niveau des collectifs de travail et au niveau des établissements mais aussi au niveau des institutions. Nous devons apporter aussi une fluidité plus grande aux carrières, ne plus être prisonniers des corps ou des institutions où vous risquez d’avoir des petits chefs. Le phénomène du petit chef, il n’y a rien de pire pour créer des situations de travail très dégradées. Il faut pouvoir s’en échapper assez facilement. Il faut de la fluidité. Nous connaissons également une évolution de la culture des usagers. Ils ont plutôt tendance à considérer que les services publics devraient fonctionner comme des entreprises privées et qu’ils sont les clients.
Nous constatons une pression accrue sur les agents, notamment les agents qui sont en contact direct avec les usagers. Nous sommes dans une situation où, en absolu et en théorie, les besoins et les demandes n’ont pas de limites. Il n’y a aucune limite aux aspirations des usagers et, paradoxalement, nous avons connu beaucoup de fermetures de services publics de proximité, notamment dans les zones rurales. Beaucoup de fermetures d’écoles, de services hospitaliers de proximité… Il y a une raréfaction du service public et vous avez des demandes qui vont croissantes.

Dans ce contexte, quelle organisation adopter ?

L.R. Nous sommes dans un cadre de pénurie et si nous devons faire plus avec moins de personnel, il nous faut trouver des modes d’organisation beaucoup plus souples. Il faut surtout que le travail réalisé soit visible et ne soit pas enserré dans des normes purement abstraites où, finalement, on a le sentiment, quand on est sur le terrain, que la hiérarchie va surtout regarder les chiffres.
Il y a une chose que je veux ajouter : ne négligeons pas le fait que, surtout en matière de service public, vous n’avez pas un travail individuel. Le service public, il n’est pas produit. On ne vend pas quelque chose à un client. On fait partie d’un processus de type politique, de prestations sociales, de prestations juridiques, de prestations d’ordre public ou de santé publique.

“Nous sommes dans un cadre de pénurie et si nous devons faire plus avec moins de personnel, il nous faut trouver des modes d’organisation beaucoup plus souples.
Il faut surtout que le travail réalisé soit visible et ne soit pas enserré dans des normes purement abstraites où, finalement, on a le sentiment, quand on est sur le terrain, que la hiérarchie va surtout regarder les chiffres.”

C’est un processus collectif.

L.R. Oui, c’est un processus collectif. Il y a donc des limites à l’individualisation. Et ça, c’est un vieux problème, qu’on soulevait déjà avant la guerre de 1914. Dans le secteur public, il est très difficile d’individualiser. C’est beaucoup plus compliqué que dans le secteur privé parce que vous avez de nombreux intervenants : les élus, les considérations politiques, les cabinets ministériels, les considérations budgétaires, le droit applicable et, éventuellement, les demandes des usagers aussi. Ce n’est pas une situation très simple et c’est pour cela qu’il ne faut pas non plus se dire : “en privatisant tous les services publics ou la Fonction publique, on va résoudre les problèmes.” Vous n’allez pas faire disparaître la conflictualité. Vous n’allez pas faire disparaître le problème de la gestion de la pénurie, sauf à faire une autre politique réellement libérale, comme au Royaume-Uni, où vous allez laisser les gens à leur triste sort, et se débrouiller eux-mêmes. Alors, si on veut cela, on ressort de la logique sociale et presque constitutionnelle de la France.

Vous évoquiez la numérisation…

L.R. Le problème de la numérisation, c’est que vous allez vous retrouver face à des robots ou à des sites web et vous n’aurez plus de personne. Vous n’aurez plus de personne physique. Or, vous ne pouvez pas tout numériser, de nombreux dossiers sont souvent complexes. Le droit fiscal peut être numérisé mais il est quand même complexe. En matière de santé, la numérisation est utile pour les agents, pour gérer les dossiers, pour le suivi mais l’interface physique est absolument nécessaire parce que vous avez aussi une dimension psychologique du service. Vous ne pouvez pas être pris par un système anonyme et complètement abstrait. Vous ne pouvez pas être réduit simplement à un ensemble de données.

Et cela crée des tensions…

L.R. Cela crée toujours des tensions parce qu’on se dit : “Qu’est-ce que c’est que ces petits employés qui me donnent des ordres ?” De l’autre côté, vous allez avoir des magistrats ou des universitaires qu’on va considérer comme n’appartenant pas aux élites sociales parce que leurs salaires sont relativement médiocres, même totalement médiocres par rapport à ce qu’ils pourraient obtenir dans le privé. Or, il ne faut pas oublier que lorsque vous entrez dans la Fonction publique, vous y entrez souvent pour exercer un métier, pas pour être fonctionnaire. C’est peut-être vrai dans un certain nombre de cas de catégorie C et, plus encore, au niveau territorial, où l’on veut échapper au chômage. Mais, dans la plupart des cas, vous faites le choix d’exercer un métier.
Vous vous voulez faire de la recherche, vous vous voulez être militaire, vous voulez être magistrat… Vous voulez faire un métier, pas spécialement être fonctionnaire.


QUI EST…
LUC ROUBAN ?

Directeur de recherches au CNRS et travaille au CEVIPOF depuis 1996 et à Sciences Po depuis 1987. Ses recherches portent principalement sur les transformations du secteur public en Europe et plus particulièrement sur les mutations de la Fonction publique et la réforme de l’État. Ses travaux visent à développer des analyses théoriques des ordres institutionnels qui s’appuient sur des enquêtes empiriques concernant les relations entre administration et politique, le travail des fonctionnaires ou la sociologie des élites.

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